应评估国有资产未按规定进行资产评估的后果
如国有企业出现应评估而未进行评估的行为,既可能造成国有资产流失(主要表现为低价出让和高价收购),但也可能未实质造成国有资产流失,而只是一种程序违规,但无论如何,未按规定评估都是一种不合规的行为,其主要后果可从如下两个方面分析:
首先,就国有企业相关人员责任而言,其行为构成经营投资违规将受到国资监管追责,由此给国有企业造成损失的,还应承担赔偿责任。此外,情节严重的,还可能构成徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪并承担刑事责任。
其次,对与评估相关的经济行为效力而言,12号令第二十七条规定,应当进行资产评估而未进行评估,由国有资产监督管理机构通报批评并责令改正,必要时可依法向人民法院提起诉讼,确认其相应的经济行为无效。而1992年出台的《国有资产评估管理办法施行细则》第十条则直接规定,对于应当进行资产评估的情形没有进行评估,该经济行为无效。但是,对常见资产交易合同而言,无论是原《合同法》还是现《民法典》,认定交易合同行为无效都需要符合严格的条件,而前述两个国资监管机构出台的规定均层级较低且并非法律、行政法规,故难以直接作为认定经济行为效力的依据。
对此,司法实践存在争议,最高人民法院的观点前后也不一致,一部分裁判观点认为,未按规定评估的资产交易合同有效,理由主要是其未违反法律、行政法规级别的效力性强制性规定,如“最高人民法院(2013)民申字第2119号”、“最高人民法院(2014)民申字第304号”、“(2017)粤民终2966号”等案件。另一部分裁判观点认为,未按规定评估的资产交易合同无效,如“最高人民法院(2013)民申字第1301号”、“最高人民法院(2008)民申字第461号”等案。
其中,“(2013)民申字第2119号”一案中法院认为:国有资产未经评估,不一定就贱卖,也可能实际转让价格高于实际价值。由于无效的合同自始没有法律效力,无法追认,在某些情形下,反倒对国有资产保护不利,还可能导致受让人在资产贬值后据此恶意抗辩,违背诚实信用原则,就会危及交易安全和交易秩序。如果出现国有资产占有单位与他人恶意串通,故意压低资产转让价格的情形,则可按照合同法第五十二条的规定,以恶意串通,损害国家利益为由认定合同无效,同样能达到保护国有资产的目的。
对上述观点,笔者认为,在商事活动中,国有资产交易原则上应进行评估是众所周知的常识,故国有企业的交易对手理应负有注意义务,因为一旦双方绕过评估而径行交易,往往背后存在着利益输送甚至恶意串通,基本不存在什么善意的将“实际转让价格高于实际价值”的情况,也就是说,不评估的行为导致国有资产流失风险的概率要大得多,何况资产的价值随着基准日的变化而变化,所谓“实际转让价格高于实际价值”的证明难度会随着时间推移不断增大,进而要在后续诉讼中证明交易双方存在“恶意串通”更为困难,并不利于国有资产的有效保护。
综上,在进行资产评估也可能存在虚假、作弊的严峻现实情况下,除有明确豁免规定外,资产评估应做尽做就是国有资产管理必须守住的底线,故从维护交易安全、秩序与防范国有资产流失的平衡角度,可参考公司对外担保效力的认定规则,未来宜在法律、行政法规层面直接明确未按规定评估的资产交易合同无效,但受让方证明其尽到一般注意义务或属于善意的除外,如受让人已要求国有企业提供国有企业同级国资监管部门的批复,明确可不进行评估的。